Les candidatures de la Chine et de Taiwan dans le cadre du CPTPP : Enjeux et implications
La question de l'adhésion de la Chine et de Taïwan à l'accord global et progressif de partenariat transpacifique (CPTPP) a suscité beaucoup d'intérêt et de débats. Elle est considérée comme un point de décision critique pour le CPTPP en raison des implications importantes que cette décision aura sur l'avenir du bloc, les relations entre les membres du CPTPP et la situation géoéconomique et géopolitique de la région indo-pacifique.
Le présent document a pour objet de décrire le processus qui sera vraisemblablement suivi lors de l'examen des demandes d'adhésion de Taïwan et de la Chine, les facteurs susceptibles d'influencer la décision, les principaux obstacles auxquels les deux économies sont confrontées, ainsi que notre évaluation des résultats probables et des implications politiques pour les États membres, y compris le Canada.
Le 16 septembre 2021, la Chine a officiellement présenté une demande d'adhésion au CPTPP, et une semaine plus tard, le 22 septembre, Taïwan a officiellement présenté sa propre demande d'adhésion à l'Accord en tant que territoire douanier distinct, selon une approche similaire à celle qu'elle a utilisée pour adhérer à l'OMC en 2002.
Historique et contexte des candidatures chinoise et taïwanaise
Le CPTPP actuel est issu de l'accord commercial du Partenariat transpacifique (TPP), le pacte de 12 pays finalisé en 2015. Outre les 11 membres actuels du CPTPP, le TPP comprenait également les États-Unis. Le TPP lui-même était le résultat de plus d'une décennie de discussions sur la conclusion d'un cadre commercial transpacifique. Le concept a vu le jour en 2005, lorsque la Nouvelle-Zélande, le Chili et Singapour, bientôt rejoints par Brunei, ont conclu le "partenariat économique stratégique transpacifique", familièrement appelé "accord P4 (Pacific 4) ". En 2008, l'administration Obama, qui cherchait à concrétiser le "pivot" des États-Unis vers la région indo-pacifique, a annoncé qu'elle se joindrait aux négociations du TPP en tant que participant à part entière. Auparavant, les États-Unis ne s'étaient engagés que sur les questions de services financiers et d'investissement, deux chapitres qui avaient été omis dans l'accord P4 initial. L'annonce de la participation des États-Unis a précipité les annonces d'autres pays intéressés et, lors du sommet de l'APEC à Lima en 2008, l'Australie, le Pérou et le Vietnam ont annoncé qu'ils se joignaient également aux négociations. La Malaisie s'est jointe à eux peu de temps après. À l'époque, le Canada a choisi de ne pas adhérer à l'accord, car il bénéficiait déjà d'un accès préférentiel au marché américain par le biais de l'ALENA, et les dirigeants canadiens de l'époque ne voyaient guère d'avantages à l'accès aux autres marchés relativement petits du PPT.
La position canadienne a changé lorsqu'il est devenu évident que le PPT allait probablement être finalisé, donnant à ses membres un meilleur accès au marché américain qui pourrait annuler certains gains de l'ALENA. Le Canada et le Mexique sont devenus partenaires de négociation en 2012, de même que le Japon, qui a rejoint les négociations la même année, constituant ainsi les 12 États participants qui ont finalement conclu un accord en 2015. Le processus de ratification s'est alors enclenché. En raison de la formule de ratification du TPP, il était impératif que les États-Unis et le Japon, en raison de la taille de leurs économies, ratifient l'accord pour qu'il entre en vigueur. Cependant, le TPP est devenu un enjeu électoral lors de l'élection présidentielle américaine de 2016, et lorsque Donald Trump a pris ses fonctions, l'une de ses premières actions a été d'annoncer que les États-Unis se retireraient de l'accord, le tuant de fait. À ce moment-là, le Canada n'avait pas non plus ratifié l'accord, attendant de voir ce que les États-Unis feraient.
Bien que le PPT semblait mort, le Japon a mené des efforts pour convaincre les 11 membres restants de sauver ce qui avait été négocié et de maintenir l'accord en vie, à l'exception des éléments qui concernaient spécifiquement les États-Unis. Les Japonais espéraient qu'une future administration américaine pourrait avoir une vision différente de l'accord, qui avait été négocié en grande partie sous la direction des États-Unis et en tenant compte des intérêts commerciaux et politiques américains. Au final, le TPP-11, rebaptisé Accord global et progressif pour le partenariat transpacifique, a été signé le 8 mars 2018. En substance, à l'exception des listes tarifaires liées au marché américain, le texte complet a été adopté à l'exception de 22 clauses, principalement d'intérêt pour les États-Unis et qui traitaient de questions telles que la propriété intellectuelle et la protection des investissements. Ces clauses ont été suspendues, mais pas supprimées du texte. La ratification a ensuite été accélérée par un certain nombre de membres, dont le Canada. Lorsque le Parlement australien a ratifié le CPTPP le 31 octobre 2018 (ce qui signifie que six des 11 signataires avaient accepté la mise en œuvre), l'accord devait entrer en vigueur 60 jours plus tard. Il est entré en vigueur le 30 décembre 2018 pour les six États ayant ratifié. Depuis lors, le Vietnam, le Pérou et la Malaisie ont ratifié le CPTPP.
Processus d'adhésion
Même si deux des signataires initiaux (Chili et Brunei) n'ont pas encore ratifié le CPTPP, son expansion est en cours. L'accord (article 5) prévoit spécifiquement les nouveaux entrants, en déclarant : "Après la date d'entrée en vigueur du présent accord, tout État ou territoire douanier distinct pourra adhérer au présent accord, sous réserve des modalités et conditions qui pourront être convenues entre les parties et cet État ou territoire douanier distinct. "
Il convient de noter que cette formulation inclut spécifiquement Taïwan, qui est membre de l'OMC en vertu du fait qu'il s'agit d'un territoire douanier distinct, bien qu'il ne soit pas considéré comme un "État" par de nombreux pays.
Pour donner effet à l'article 5, les membres du CPTPP ont défini une série d'étapes que les aspirants doivent suivre. Cela comprend la notification, y compris un engagement informel avec les membres, avant de notifier officiellement à l'État dépositaire, la Nouvelle-Zélande, une demande d'ouverture de négociations d'adhésion. Dès réception d'une demande, la Commission du CPTPP (les hauts représentants de tous les États membres qui se réunissent chaque année constituent la Commission) doit décider par consensus "dans un délai raisonnable après la date à laquelle l'économie candidate a présenté la demande d'adhésion" d'entamer ou non le processus d'adhésion. La notion de "délai raisonnable" n'est pas définie. Les économies aspirantes sont ensuite encouragées à mener des consultations informelles avec chaque membre avant la création d'un groupe de travail officiel sur l'adhésion. Les groupes de travail sur l'adhésion peuvent être constitués pour traiter des demandes individuelles ou peuvent examiner plusieurs demandes simultanément. Une fois qu'un groupe de travail est constitué, les candidats disposent de délais stricts pour soumettre leurs offres d'accès au marché et leurs plans de conformité. Si la Commission ne s'accorde pas sur le lancement du processus d'adhésion pour une économie donnée, l'aspirant peut toujours continuer à engager des consultations avec les parties dans le cadre d'un effort de recherche de consensus. Ainsi, le refus d'un consensus initial n'est pas nécessairement la fin du processus, une considération importante lorsqu'il s'agit des demandes de la Chine et de Taiwan. Si les négociations sont menées à bien, la Commission prend une décision, toujours par consensus, admettant le nouveau membre dans un délai de six mois, à la suite de quoi le nouveau membre doit ratifier l'accord, tout comme les membres existants à l'égard du nouveau membre. Soixante jours après l'achèvement de ce processus, le nouvel entrant devient un membre à part entière du CPTPP.
À ce jour, la seule économie à avoir entamé le processus de négociation est le Royaume-Uni, qui a signalé son intention de rejoindre le CPTPP le 1er février 2021. Depuis, la Chine, Taiwan (territoire douanier), l'Équateur et le Costa Rica ont officiellement exprimé leur désir d'adhérer à l'accord. Même si le Royaume-Uni est une économie ouverte qui est partie à un certain nombre d'accords commerciaux internationaux, le processus avance lentement. Compte tenu des autres demandes en attente, notamment celles de la Chine et de Taïwan, il est clair que les membres actuels du CPTPP sont conscients que la demande britannique deviendra en quelque sorte un indicateur des demandes futures. À ce jour, la Commission n'a pris position sur aucune des demandes autres que celle du Royaume-Uni.
La sixième réunion de la Commission du CPTPP s'est tenue début octobre 2022 à Singapour. La Commission a publié la déclaration suivante concernant l'adhésion de nouveaux membres :
"Nous notons l'intérêt croissant des économies candidates à l'adhésion au CPTPP. Afin de soutenir l'architecture ouverte de l'accord, nous réfléchirons au processus d'adhésion en cours avec le Royaume-Uni et continuerons à échanger des points de vue sur l'expansion du CPTPP. Nous poursuivrons également nos efforts pour traiter les demandes ultérieures conformément au processus d'adhésion au CPTPP et nous nous informerons sur la capacité des économies candidates à satisfaire aux normes élevées du CPTPP, en tenant compte de leur expérience en matière d'engagements commerciaux. Nous réaffirmons notre soutien à l'expansion du CPTPP par les économies qui s'engagent à atteindre les objectifs de l'accord, qui sont capables de respecter et d'adhérer à ses règles de haut niveau et à ses engagements complets en matière d'accès aux marchés, et qui ont démontré qu'elles respectaient leurs engagements commerciaux ".
Questions critiques de fond
Les membres actuels du CPTPP sont confrontés à un dilemme difficile lorsqu'ils évaluent les demandes de la Chine et de Taïwan. Ces deux candidatures interviennent dans un environnement politique et diplomatique international extrêmement complexe et dans une période de fortes tensions entre les deux économies.
Bien que Taïwan ait fait savoir depuis un certain temps qu'elle souhaitait adhérer au CPTPP, la Chine a réussi à soumettre sa candidature avant Taïwan, ce qui a effectivement compliqué le processus d'adhésion de Taïwan. On a émis l'hypothèse que la candidature de la Chine visait en réalité à empêcher Taïwan d'adhérer à l'accord. Taïwan a soumis sa demande moins d'une semaine plus tard, après quoi le ministère chinois des affaires étrangères a annoncé sa ferme opposition à la demande d'adhésion de Taïwan. Le Japon, membre du CPTPP, a publiquement salué la demande de Taïwan en déclarant : "Le gouvernement japonais considère la candidature de Taïwan, qui défend les valeurs démocratiques et l'État de droit, comme une évolution positive ".
Comme indiqué précédemment, le CPTPP accueille clairement toutes les économies de l'APEC et les territoires douaniers distincts qui sont prêts à se conformer aux obligations de l'accord. Taiwan, en tant que membre de l'APEC et de l'OMC, est clairement qualifiée pour présenter une demande d'adhésion au CPTPP.
D'une part, le bloc CPTPP souhaite élargir son adhésion à d'autres économies qui soutiennent les buts et objectifs de l'accord afin d'élargir l'intégration économique régionale et de profiter des avantages d'un commerce accru. D'autre part, au moins certains des membres actuels peuvent vouloir s'assurer que les membres potentiels sont non seulement capables et désireux de se conformer aux principes et aux dispositions de l'accord, mais qu'ils sont également compatibles en termes de respect fondamental de l'ordre international fondé sur des règles. Cela pourrait éventuellement inclure des questions non commerciales telles que les droits de l'homme et la sécurité. Par conséquent, bien que certains puissent considérer l'adhésion au CPTPP comme une décision principalement fondée sur l'économie, la réalité est qu'elle est aussi inextricablement liée à la géopolitique et aux questions de sécurité.
Dans cette optique, quelles sont les questions et considérations que le groupe de travail sur l'adhésion (GTA) devra prendre en compte ?
Sur le plan économique, les deux candidats présentent des avantages considérables s'ils sont acceptés. La Chine est la deuxième plus grande économie du monde et est déjà le premier partenaire commercial de nombreux États membres du CPTPP. La Chine représente donc un marché lucratif et attrayant pour les exportateurs de biens et de services. Un meilleur accès au marché chinois pourrait également permettre aux fournisseurs de tirer parti de la position avantageuse de la Chine dans les chaînes d'approvisionnement mondiales. En théorie, l'adhésion de la Chine au CPTPP pourrait servir d'impulsion à une plus grande libéralisation de ses marchés, et l'accord pourrait agir comme une force modératrice sur certaines des politiques économiques les plus protectionnistes de la Chine.
Bien que Taïwan soit une économie beaucoup plus petite à l'échelle mondiale et qu'elle représente donc un plus petit marché cible pour les membres du CPTPP, elle se classe aux alentours de la 20e économie mondiale et est plus performante dans certains secteurs critiques et stratégiques, notamment les semi-conducteurs de pointe (p. ex. TSMC, UMC, etc.) sur lesquels reposent toute une gamme de technologies de pointe. La force de Taïwan dans le domaine de la fabrication avancée, par exemple pour les smartphones (par exemple Foxconn), et ses investissements directs étrangers dans ces secteurs sont également des attributs potentiellement attrayants pour les membres du CPTPP.
En termes de géopolitique, il existe un large éventail de facteurs de complication qui peuvent influer sur les considérations d'adhésion. Nombre d'entre eux compliquent la candidature de la Chine à l'adhésion.
- Certains pensent que la demande d'adhésion de la Chine au CPTPP n'a peut-être pas été faite de bonne foi et qu'elle visait principalement à compliquer la candidature de Taïwan.
- Les "exercices" et les manœuvres militaires agressifs de la Chine dans le détroit de Taïwan menacent la paix et la stabilité en mer de Chine méridionale et pourraient déstabiliser le commerce régional.
- La précédente Haut-Commissaire des Nations unies aux droits de l'homme, Michelle Bachelet, a récemment rendu un rapport faisant état de violations généralisées des droits de l'homme en Chine. La Chine fait déjà l'objet de sanctions économiques de la part d'un certain nombre de pays, dont le Canada, pour des violations présumées des droits de la personne.
- La Chine a des différends territoriaux en cours avec d'autres membres du CPTPP, dont le Japon, la Malaisie, Brunei et le Vietnam.
- La volonté de la Chine d'utiliser la coercition économique contre les pays avec lesquels elle est en désaccord a tendu les relations avec plusieurs membres du CPTPP. Après l'arrestation d'un dirigeant de Huawei à Vancouver, la Chine a interrompu les importations de canola et de produits carnés canadiens. Le Japon s'est vu refuser l'accès aux terres rares par la Chine en 2010, et l'Australie a souffert des interdictions d'importation chinoises sur ses exportations.
- La Chine est confrontée à plusieurs autres problèmes qui pourraient compliquer son acceptation, notamment son soutien à la Russie dans la guerre contre l'Ukraine et les aspects négatifs de son initiative "Belt and Road" (BRI).
- La demande d'adhésion de Taïwan au CPTPP se heurte à la résistance de certains pays membres d'Asie du Sud-Est, qui craignent que leur soutien à l'adhésion de Taïwan ne complique les relations avec la Chine.
- Tous les États membres du CPTPP reconnaissent Pékin comme le seul gouvernement légitime de la Chine (bien que la question de savoir si Taïwan fait partie de la Chine soit ambiguë), et aucun ne reconnaît Taïwan comme un État indépendant. (Toutefois, il n'est pas nécessaire d'être un État souverain pour être membre d'un accord commercial international. Un territoire douanier distinct suffit. Hong Kong, en Chine, en est un exemple).
Questions de compatibilité
Un autre facteur de complication susceptible d'influer sur les décisions d'adhésion est celui de la compatibilité. Étant donné que l'objectif du CPTPP est de créer un accord commercial de haut niveau pour promouvoir un commerce libre et ouvert, on pourrait supposer que les membres potentiels devraient adhérer à l'objectif, aux principes et aux buts fondamentaux de l'accord.
Sur le plan politique, Taïwan est une société démocratique, libre et ouverte, dotée d'une économie de marché largement exempte d'interférences gouvernementales. La Chine est un État autoritaire avec un fort contrôle politique exercé par le Parti communiste chinois (PCC). L'économie chinoise comporte à la fois des aspects marchands et d'importants aspects non marchands, et sous la direction actuelle, l'intervention de l'État s'est accrue et un contrôle plus strict a été exercé sur le secteur privé. On peut également s'interroger sur l'engagement de la Chine en faveur d'un commerce libre et ouvert, compte tenu de son recours à la coercition économique.
Le TPP original a été conçu par l'administration Obama aux États-Unis comme un contrepoids à l'influence économique croissante de la Chine dans l'Indo-Pacifique. Le retrait de l'administration Trump du TPP a laissé la Chine libre de continuer à renforcer son influence économique dans la région. Le CPTPP ayant adopté la plupart des dispositions du TPP sans les modifier, le leadership est passé au Japon en tant que plus grande économie du bloc. Le Japon a tenu à rester fidèle aux objectifs stratégiques du TPP, y compris au rôle que le CPTPP peut jouer pour contrebalancer la domination économique de la Chine. En tant que tel, il reste d'importantes considérations stratégiques pour le Japon et, vraisemblablement, pour les autres membres du CPTPP dans l'évaluation des candidatures de nouveaux membres.
Bien que les États-Unis n'aient pas fait de commentaires publics sur l'opportunité d'admettre la Chine ou Taïwan au sein du CPTPP, ils ont augmenté les restrictions imposées à la Chine pour certains produits et technologies (par exemple, les semi-conducteurs) et ont manifesté un fort soutien à Taïwan, tant sur le plan militaire qu'économique. Les États-Unis ont un intérêt dans le résultat des décisions d'adhésion et, compte tenu de la situation actuelle, on peut supposer que l'admission de la Chine au CPTPP ne serait pas bien accueillie par les États-Unis. Pour la plupart, les membres actuels du CPTPP espèrent que les États-Unis pourront un jour revenir à l'accord lorsque les conditions politiques seront plus favorables. L'admission de la Chine pourrait également avoir des répercussions directes sur le Canada et le Mexique, puisque l'article 32.10 de l'Accord Canada-États-Unis-Mexique (CUSMA) stipule qu'une partie à cet accord peut y mettre fin et le remplacer par un accord bilatéral entre les parties restantes si l'une des parties conclut un accord de libre-échange avec un pays n'ayant pas une économie de marché (par exemple, la Chine).
Il y a aussi la question de la stratégie économique à long terme de la Chine et de sa compatibilité avec la vision des membres du CPTPP. La Chine a élaboré diverses stratégies économiques visant à s'assurer un leadership mondial dans certaines technologies, l'initiative "Made in China 2025" en étant un exemple. Plus récemment, la "stratégie de double-circulation" de la Chine reflète son objectif à long terme de devenir autosuffisante. L'objectif de la stratégie de double-circulation est de réduire la dépendance de la Chine à l'égard des importations de ressources naturelles et de certaines technologies en construisant des systèmes de production verticalement intégrés en Chine. L'accent est mis sur la promotion de l'autosuffisance et la desserte du marché intérieur chinois. La stratégie de double-circulation peut être considérée comme fondamentalement incompatible avec les objectifs du CPTPP et avec la vision de l'intégration économique régionale qu'ont ses membres.
Principaux obstacles à l'adhésion de la Chine et de Taïwan
Bien que la Chine et Taïwan aient tous deux soumis des demandes d'adhésion à l'accord CPTPP, et que tous deux entreprennent des initiatives pour aider à se conformer aux dispositions de l'accord, un certain nombre de ces dispositions rendent la candidature de la Chine particulièrement problématique.
Concernant l'adhésion de la Chine
Au début de l'année 2021, le Conseil d'État chinois a nommé un représentant du commerce international chargé de diriger la négociation des accords commerciaux, dont le CPTPP. Selon les déclarations du vice-ministre chinois du commerce et représentant adjoint du commerce international de la Chine, Wang Shouwen, "le pays est disposé à satisfaire pleinement aux normes élevées du CPTPP par des efforts actifs."
Avant de déposer sa demande officielle d'adhésion au CPTPP, la Chine a déclaré qu'elle avait mené "des études complètes et approfondies sur les dispositions du CPTPP" et que le pays avait déterminé quelles lois, réglementations et mesures de réforme devront être modifiées pour se conformer à l'accord. Le président Xi Jinping a déclaré que la Chine "adoptera une attitude active et ouverte" dans les négociations sur des questions telles que l'économie numérique, le commerce et l'environnement, les subventions industrielles et les entreprises d'État. Depuis le dépôt de sa demande officielle, Pékin fait pression sur les pays du CPTPP pour obtenir un soutien aux négociations sur l'adhésion de la Chine.
Parmi les principaux obstacles que la Chine devra surmonter pour se conformer aux dispositions du CPTPP, on peut citer les suivants :
Chapitre 14 - Commerce numérique : La Chine pourrait avoir des problèmes pour se conformer à la protection des transferts de données transfrontaliers et des codes sources des entreprises. Contrairement au RCEP, le CPTPP interdit le transfert forcé des codes sources et élimine les exigences de localisation des données, à quelques exceptions près. Cela contraste avec l'accord RCEP (dont la Chine est membre), où les membres bénéficient d'une dérogation beaucoup plus généreuse. Les dispositions de ce chapitre sont soumises au processus de règlement des différends du CPTPP, que la Chine pourrait également avoir du mal à accepter.
Chapitre 17 - Entreprises d'État (EES) : Une grande attention a été accordée à la question de savoir si la Chine serait prête ou capable d'apporter des changements suffisants à son système d'entreprises d'État afin de se conformer à cette disposition. Le président Xi a déclaré en 2021 que la Chine était ouverte aux négociations sur les subventions industrielles et les entreprises d'État afin d'être acceptée dans le cadre du CPTPP. Toutefois, les changements que la Chine devrait apporter pour se conformer aux dispositions de ce chapitre semblent contraires à la structure économique et politique nationale actuelle de la Chine et en contradiction avec les mesures prises par la Chine pour renforcer le rôle des entreprises d'État (voir ci-dessous).
Chapitre 18 - Propriété intellectuelle (PI) : Il est intéressant de noter que, compte tenu des critiques souvent adressées à la Chine pour la faiblesse de son régime de propriété intellectuelle, qui désavantage les entreprises étrangères, il s'agit d'un domaine dans lequel la Chine serait probablement en mesure de se conformer (du moins en ce qui concerne la lettre de l'accord) sans trop de difficultés, étant donné que plusieurs articles du chapitre initial du TPP sur la propriété intellectuelle, relatifs aux brevets et aux produits pharmaceutiques, aux droits d'auteur et à la responsabilité des fournisseurs de services Internet, ont été suspendus lorsque les États-Unis ont quitté l'accord.
Chapitre 19 - Travail : Ce chapitre intègre des droits et obligations exécutoires en matière de travail et réaffirme les engagements des parties à respecter les droits et principes du travail reconnus à l'échelle internationale. Ce chapitre comprend la Déclaration de l'Organisation internationale du travail relative aux principes et droits fondamentaux au travail et son suivi (1998) ("Déclaration de l'OIT"). La déclaration de l'OIT prévoit le droit à la liberté d'association et interdit toute forme de travail forcé, de travail des enfants et de discrimination en matière d'emploi. Compte tenu des allégations contre la Chine de violations des droits de l'homme, y compris le travail forcé au Xinjiang et dans le rapport susmentionné du Haut-Commissaire des Nations unies aux droits de l'homme, cette disposition peut constituer un obstacle important à surmonter pour la Chine.
Chapitre 26 - Transparence et lutte contre la corruption : L'environnement réglementaire de la Chine a été critiqué pour son manque de transparence et d'équité, notamment en ce qui concerne le traitement des entreprises et des produits étrangers. La corruption est également un problème omniprésent en Chine, y compris dans les domaines qui touchent au commerce et à l'investissement. Le CPTPP fixe des normes strictes en matière de transparence, de lutte contre la corruption et d'éthique et, bien que la Chine ait fait des progrès dans ce domaine, des problèmes subsistent.
En résumé, le CPTPP contient diverses dispositions qui sont en contradiction avec les politiques et pratiques actuelles de la Chine. Il est peu probable que la Chine soit en mesure de se conformer à ces dispositions, à moins que les membres actuels n'acceptent des concessions importantes dans le cadre des négociations. En l'absence de telles concessions, il est difficile de voir comment la Chine pourrait se qualifier ou accepter d'apporter à ses lois et à ses systèmes réglementaires les changements nécessaires pour être acceptée dans le cadre du CPTPP.
Concernant l'adhésion de Taïwan
En septembre 2016, le Yuan exécutif a désigné un ministre sans portefeuille pour superviser les travaux préparatoires inter-agences en vue de l'adhésion à ce qui était alors l'accord TPP. Le Bureau des négociations commerciales (OTN) sous le Yuan exécutif (le Cabinet) est l'agence gouvernementale responsable des négociations commerciales internationales pour Taïwan. Ce bureau coordonne avec d'autres agences l'élaboration des positions de négociation de Taiwan.
Après la publication du texte officiel du CPTPP, toutes les agences gouvernementales concernées à Taïwan ont été chargées de réaliser une "analyse des lacunes" afin d'identifier toute divergence entre les lois et règlements nationaux actuels de Taïwan et les obligations du CPTPP. Le gouvernement a examiné chaque article de l'accord pour évaluer les droits et obligations attendus des nouveaux membres. Onze lois ont été identifiées pour être modifiées afin de les rendre conformes aux dispositions du CPTPP. Ces lois concernent principalement l'agriculture, la pêche, les brevets pharmaceutiques, les cosmétiques, les pesticides, l'environnement et la réglementation postale. La loi sur les droits d'auteur, la loi sur les marques de commerce et la loi sur les brevets ont été modifiées afin d'accroître le niveau de protection requis par le CPTPP. Taïwan a également modifié et promulgué des règlements sur la gestion de la pêche afin de se conformer à l'objectif de pêche durable du chapitre sur l'environnement du CPTPP et de réduire la surpêche. En avril 2022, toutes les lois pertinentes avaient été modifiées et avaient reçu le soutien de tous les principaux partis politiques.
Taïwan a pris la mesure supplémentaire d'aligner les règles nationales sur les normes internationales, en établissant par exemple des limites maximales de résidus pour les antibiotiques dans la viande de porc. Une autre question politiquement sensible qui a été abordée était l'interdiction par Taïwan des produits alimentaires provenant de cinq préfectures japonaises en raison des inquiétudes liées à la radioactivité causée par la catastrophe de la centrale nucléaire de Fukushima. L'interdiction a été levée le 18 février 2022, éliminant ainsi un irritant dans les relations bilatérales de Taïwan avec le Japon et facilitant l'obtention du soutien du Japon à la candidature de Taïwan au CPTPP.
D'une manière générale, le CPTPP vise à supprimer tous les droits de douane pour tous les membres, à quelques exceptions près. En moyenne, la couverture tarifaire zéro pour les produits manufacturés est de 100 % et de 96,2 % pour les produits agricoles parmi tous les membres du CPTPP. Dans le cadre du CPTPP, les droits de douane peuvent être éliminés progressivement au cours de périodes d'"élimination progressive", qui varient selon les pays et sont détaillées dans les calendriers d'élimination des droits de douane respectifs de chaque pays. Comme pour les autres pays, cela fera l'objet de négociations dans le cas de Taïwan et de la Chine.
Le taux tarifaire nominal moyen de Taïwan sur les produits manufacturés est de 4,13 pour cent, tandis que sur les importations agricoles, il est actuellement d'environ 15,6 pour cent. Atteindre des niveaux tarifaires nuls ou quasi nuls pour les produits manufacturés devrait être relativement facile compte tenu des faibles taux tarifaires déjà en vigueur. En revanche, les produits agricoles constitueront le défi le plus important auquel l'économie devra faire face, et l'impact sur ce secteur aura des répercussions économiques importantes. Taiwan a dressé une liste de 20 "produits agricoles sensibles " qui sont actuellement protégés par des taux tarifaires élevés ainsi que par des contingents tarifaires et des mesures de sauvegarde spéciales. À titre de comparaison, le Japon - un pays dont le secteur agricole est très protégé - a éliminé les droits de douane sur près de 32 % de ses lignes tarifaires sur les produits agricoles et agroalimentaires lorsque le CPTPP est entré en vigueur, et d'autres réductions tarifaires et traitements préférentiels seront introduits progressivement sur une période pouvant aller jusqu'à 20 ans. Il est donc possible que Taïwan soit en mesure de négocier des conditions acceptables pour réduire les droits de douane sur ses propres produits agricoles et alimentaires sur une période d'introduction progressive similaire.
La question des Entreprises d'État (EES)
La question des entreprises d'État occupe une place importante dans de nombreuses analyses visant à déterminer si la Chine, en particulier, pourrait conformer son secteur public aux exigences de l'article 17 du CPTPP. La Chine et Taïwan ont toutes deux des entreprises d'État ; toutefois, leur nombre, leur rôle et leur influence dans les deux économies sont très différents.
Selon l'OCDE, le gouvernement chinois contrôle 51 000 entreprises d'État (le plus grand nombre au monde), pour une valeur totale d'environ 29 200 milliards de dollars américains. Au total, elles représentent entre 23 et 28 % du PIB chinois et emploient plus de 20 millions de personnes. Les entreprises publiques chinoises, dont beaucoup sont d'immenses monopoles ou oligopoles, dominent des secteurs clés, notamment l'énergie, l'aviation, la finance, les télécommunications et les transports. La capacité des entreprises étrangères à faire concurrence dans ces secteurs est soit limitée par la loi, soit restreinte par le pouvoir monopolistique exercé par les entreprises d'État. En outre, les entreprises d'État doivent agir en conformité avec les objectifs stratégiques du PCC et, malgré les récentes réformes, la transparence de la propriété et l'influence politique restent des sujets de préoccupation. Les entreprises d'État chinoises continuent de bénéficier de garanties implicites de soutien gouvernemental et d'un accès aux capitaux à un coût inférieur à celui auquel auraient accès les entreprises privées.
Sous la présidence de Xi Jinping, de nombreuses réformes des entreprises d'État ont été entreprises, notamment la séparation de la propriété et de la gestion et la possibilité pour les entreprises d'État de devenir plus axées sur le marché et plus compétitives. La Chine considère que les entreprises d'État jouent un rôle particulier en fournissant des services publics, en stabilisant l'économie pendant les périodes de volatilité et en soutenant la politique industrielle du gouvernement et d'autres initiatives. Cependant, plutôt que de réduire la taille et l'influence des entreprises d'État chinoises, la Chine les a renforcées, en créant des entreprises encore plus grandes, dotées d'un pouvoir oligopolistique accru. Les entreprises d'État sont considérées non seulement comme essentielles à la réalisation des objectifs économiques de la Chine (y compris dans le cadre de l'initiative "Belt and Road"), mais aussi comme devant contribuer au renforcement du PCC .
En revanche, les entreprises d'État jouent un rôle beaucoup moins important dans l'économie taïwanaise. Il n'y a qu'une quinzaine d'entreprises d'État à Taïwan, dont beaucoup sont des services publics nationaux (comme Taiwan Power) ou des entreprises du secteur primaire (comme Taiwan Sugar). Peu d'entre elles ont des activités internationales de quelque importance. Le ministère taïwanais des Affaires économiques a mis en œuvre un programme visant à privatiser la plupart des entreprises d'État sous son autorité, et un certain nombre d'entre elles ont déjà été privatisées, bien que le gouvernement lui-même soit susceptible de rester l'actionnaire majoritaire de certaines d'entre elles, même après leur privatisation. Les entreprises d'État taïwanaises n'ont aucun rôle explicite ou implicite à jouer dans la poursuite des objectifs stratégiques de l'État, et on ne s'attend pas à ce qu'elles favorisent un ou plusieurs partis politiques, car le système est indépendant du processus décisionnel du gouvernement.
Le gouvernement taïwanais ne croit pas qu'il aura de la difficulté à respecter les dispositions du CPTPP concernant les entreprises d'État, car le rôle de ces entreprises est de "stabiliser l'économie et les prix intérieurs" et, par conséquent, elles "ne causeront pas de distorsion importante des prix internationaux ".
En résumé, l'approbation de la Chine risque d'être difficile étant donné les préoccupations mondiales concernant son soutien à l'invasion de l'Ukraine par la Russie, ses pratiques commerciales, sa coercition économique et ses politiques industrielles. Des responsables australiens ont souligné que les frictions commerciales avec la Chine constituaient un obstacle potentiel, et des responsables japonais ont mis en doute la capacité de la Chine à respecter les engagements du CPTPP. Les politiques économiques de Taïwan sont peut-être plus conformes aux critères du CPTPP, mais sa participation est confrontée à des défis politiques importants. Le fait que la Chine n'ait pas effectué une transition complète vers une économie de marché traditionnelle près de 20 ans après son adhésion à l'OMC est également susceptible d'être perçu de manière défavorable par de nombreux membres du CPTPP.
Scénarios probables dans le processus d'adhésion
En évaluant les scénarios concernant l'issue des demandes de la Chine et de Taïwan, il est important de noter que l'article 30.4 du CPTPP accueille clairement toutes les économies de l'APEC et les territoires douaniers distincts qui sont prêts à se conformer aux obligations de l'accord. Par conséquent, tant Taïwan que la Chine peuvent soumettre des demandes.
- Les demandes de la Chine et de Taïwan peuvent donner lieu à quatre scénarios possibles :
- La Chine et Taïwan sont toutes deux acceptées ;
- la Chine est acceptée et Taïwan ne l'est pas ;
- Taiwan est accepté et la Chine ne l'est pas, et ;
- Ni la Chine ni Taiwan ne sont acceptés.