Que signifie le nouveau gouvernement israélien pour le conflit israélo-palestinien ?
Près de 30 ans après Oslo, même les clins d'œil rhétoriques à la perspective d'une solution à deux États pourraient toucher à leur fin.
Itamar Ben-Gvir, chef du parti ultra-nationaliste Pouvoir juif et nouveau ministre de la sécurité nationale.
En cette fin d'année 2022, Benjamin Netanyahu a repris la tête du gouvernement israélien, 18 mois seulement après avoir perdu le pouvoir à la suite d'une série d'élections sans issue. Benjamin Netanyahou, qui est déjà le plus ancien Premier ministre d'Israël, a une approche de la politique étrangère et du conflit avec les Palestiniens et de leur occupation qui est, dans une certaine mesure, connue. Cependant, son retour au pouvoir et la coalition gouvernementale dépendant du soutien et du partenariat de partis et de politiciens extrémistes autrefois marginaux, l'année 2023 risque de provoquer des perturbations génératrices de conflits. Lucy Kurtzer-Ellenbogen de l'USIP discute des implications possibles du nouveau gouvernement israélien sur le conflit israélo-palestinien et sur les relations régionales et étrangères d'Israël.
Que présage le nouveau gouvernement pour la trajectoire du conflit israélo-palestinien, l'occupation et les progrès diplomatiques vers une résolution ?
Du point de vue de la résolution du conflit à court terme, la perspective de négociations israélo-palestiniennes en vue d'un règlement politique et de la fin de l'occupation est depuis longtemps éloignée, en raison de la dynamique et des politiques sociopolitiques israéliennes et palestiniennes. Il est peu probable qu'il y ait un changement radical de ce statu quo. Du point de vue des moteurs du conflit, du risque de détérioration de la dynamique sur le terrain et de la fin irrévocable d'une vision réaliste de deux États, nous sommes à un point d'inflexion dangereux.
Ce gouvernement est le plus à droite et le plus extrême de l'histoire d'Israël. Il a déjà fait descendre les Israéliens dans la rue en signe de protestation et a suscité de fortes déclarations d'inquiétude de la part d'anciens responsables de la diplomatie et de la sécurité israéliennes. Même l'actuel chef d'état-major des forces de défense israéliennes a fait part de ses préoccupations en matière de sécurité. Il ne s'agit pas d'une simple spéculation. Les hauts responsables ont été explicites, en paroles et en actes, quant à leurs positions et intentions vis-à-vis de la "question palestinienne".
Si le Premier ministre Netanyahou a, par le passé, flirté avec un engagement en faveur d'un avenir à deux États, le premier paragraphe du document d'orientation du gouvernement - une expression publique des priorités, non juridiquement contraignante - ne laisse aucune place à l'ambivalence : "Le peuple juif a un droit exclusif et inaliénable sur toutes les parties de la Terre d'Israël." Le document comprend en outre un engagement à promouvoir et à développer la colonisation en conséquence, pour inclure explicitement la Cisjordanie.
C'est depuis longtemps la position sans équivoque de certains membres importants du nouveau gouvernement. Au premier rang de ces personnalités figurent Itamar Ben Gvir, un provocateur de routine, condamné pour avoir soutenu le terrorisme et incité au racisme contre les Palestiniens, et Bezalel Smotrich, qui a toujours appelé à l'expansion territoriale et à l'expulsion des Arabes palestiniens. Ben Gvir est désormais ministre de la sécurité nationale, un rôle nouvellement défini qui lui donne le pouvoir de définir les politiques et les priorités de la police israélienne opérant en Israël, ainsi que d'une unité de la police des frontières opérant en Cisjordanie. M. Smotrich sera un ministre au sein du ministère de la défense et aura autorité sur la politique liée aux colonies israéliennes. D'ores et déjà, des accords de coalition ont été signés pour légaliser des colonies auparavant illégales au regard de la législation israélienne et pour s'engager à annexer la Cisjordanie, bien qu'il n'y ait pas de calendrier clairement établi. En outre, la proposition du ministre de la Justice Yariv Levin visant à remanier le système judiciaire, si elle est adoptée, comprendra une clause dérogatoire supprimant effectivement tout contrôle de l'action législative. Entre autres intérêts, cela servirait l'agenda de ceux qui, au sein de la majorité au pouvoir, souhaitent poursuivre la légalisation rétroactive des colonies ou d'autres mesures en Cisjordanie, telles que les démolitions, sur lesquelles les tribunaux ont jusqu'à présent fait preuve de retenue.
Les implications dangereuses pour les perspectives futures de résolution du conflit, pour les points chauds de Jérusalem, pour la fragilité de la Cisjordanie et pour les relations entre les citoyens juifs et arabes au sein de l'État ne peuvent être surestimées. Ces dernières pansent encore les plaies des violences intercommunautaires de mai 2021. Ironiquement, les violences et le sentiment d'insécurité résiduel chez de nombreux Israéliens à cette époque ont largement contribué à renforcer la position du parti du Pouvoir juif de Ben Gvir lors des élections. Et ce, même si, en mai 2021, le chef de la police israélienne, Kobi Shabtai, a explicitement accusé Ben Gvir d'avoir servi de catalyseur aux troubles meurtriers qui ont attisé les flammes de cette insécurité.
Pour ceux qui comptent sur l'approche historiquement prudente de la politique étrangère de Netanyahou pour freiner et contrôler les demandes et les instincts du flanc le plus extrême de sa coalition, les premiers signes, y compris les nominations ministérielles, ne sont pas prometteurs. Ils soulignent à quel point Netanyahou se sent redevable de ces forces pour sa survie politique et juridique, espérant que ses partenaires de coalition accepteront une législation qui annulera effectivement son procès pour corruption en cours. Dans la foulée de la prestation de serment du gouvernement, et face aux avertissements des États-Unis, de la communauté internationale et de l'establishment sécuritaire israélien, Ben Gvir a choisi de faire connaître sa position de longue date selon laquelle "Israël est le propriétaire du Mont du Temple" en effectuant une visite hautement sécurisée du Mont du Temple/Haram al-Sharif.
La visite de Ben Gvir a été instructive, montrant des signes de la façon dont Netanyahou devra gérer un acte d'équilibre de haute voltige. La visite a été brève et s'est déroulée à la surprise générale, avant la date prévue. Netanyahou s'est empressé de faire remarquer que la visite de Ben Gvir ne constituait pas une dérogation à l'arrangement légal et historique du statu quo, puisque le nouveau ministre de la sécurité nationale a visité, mais n'a pas prié.
L'analyse des détails techniques entourant les provocations dans un chaudron de conflit est un jeu dangereux, en particulier sur un site aussi historique que le Haram al-Sharif/Mont du Temple. Pour les Palestiniens, qu'ils soient chrétiens ou musulmans, la mosquée Al Aqsa est considérée comme leur plus puissant symbole national, ce qui fait des visites visant expressément à afficher la souveraineté israélienne une puissante provocation. C'est dans cette veine que Netanyahou a insisté à plusieurs reprises sur le maintien du statu quo, notant récemment, en 2020, que "la prière juive sur le Mont du Temple, bien que cela semble raisonnable, je sais que cela aurait enflammé le Moyen-Orient... Il y a une limite. Il y a des choses que je ne suis pas prêt à faire pour gagner une élection".
Mais se concentrer sur les flambées de violence ou sur leur absence immédiate pour mesurer la capacité d'un gouvernement à influer sur la trajectoire du conflit revient à passer à côté de l'essentiel. Les déclarations d'intention concernant la Cisjordanie et le "renforcement du statut de Jérusalem" sont en contradiction directe avec la position de longue date des Palestiniens, des États-Unis et de la communauté internationale sur l'horizon politique de deux États. En effet, deux États est un objectif final que le Premier ministre israélien a soutenu ostensiblement par le passé. Si le gouvernement israélien prononce officiellement la mort de l'option de deux États, les Israéliens, les Palestiniens et la communauté internationale seront obligés d'envisager la suite.
En novembre dernier, alors que sa victoire électorale semblait assurée, Netanyahou s'est engagé à diriger un gouvernement qui "éviterait les aventures inutiles et élargirait le cercle de la paix". Sa capacité à tenir cette promesse tout en répondant aux intérêts d'une base extrémiste qui a permis sa victoire pourrait bien nécessiter le funambulisme de toute une vie.
Quel sera l'impact du nouveau gouvernement sur les relations d'Israël avec les acteurs régionaux ?
Avant même la constitution du gouvernement de coalition, les partenaires régionaux d'Israël ont émis des avertissements et des mises en garde. Le ministre des affaires étrangères des Émirats arabes unis, le cheikh Abdallah ben Zayed, s'est inquiété de la présence de Ben Gvir au sein du gouvernement israélien, et le roi Abdallah de Jordanie met en garde depuis longtemps contre le franchissement des lignes rouges autour des lieux saints de Jérusalem. Cela dit, signe de la résilience des derniers accords de normalisation, un haut fonctionnaire du Bahreïn, partenaire des accords d'Abraham, a déclaré dès le début que son pays "... s'en tiendrait à notre accord [avec Israël] et... continuerait à construire notre partenariat ensemble". Et alors que les négociations de coalition se poursuivaient à un rythme soutenu, les Émirats arabes unis ont invité Ben Gvir à leur réception de la fête nationale à Tel Aviv. Cependant, la visite de Ben Gvir en début de semaine sur le Mont du Temple/Haram al-Sharif est un test précoce de la mesure dans laquelle la nature du nouveau gouvernement mettra un frein au rythme auquel les relations existantes peuvent se développer et les nouvelles relations peuvent être forgées.
Dans les heures qui ont suivi la visite de Ben Gvir et la condamnation des EAU, la prochaine visite officielle de Netanyahou aux EAU a été reportée. Par la suite, les EAU se sont joints à la Chine pour demander une réunion d'urgence du Conseil de sécurité de l'ONU afin de discuter des inquiétudes suscitées par les derniers développements à Jérusalem. Entre-temps, le ministère jordanien des Affaires étrangères a convoqué l'ambassadeur d'Israël dans le Royaume hachémite pour qu'il s'explique sur cette provocation, l'Égypte et la Turquie ont toutes deux fait part de leurs objections, et l'Arabie saoudite, le "prix" de la normalisation le plus recherché par Netanyahou, a rejoint le chœur des condamnations en qualifiant la visite de Ben Gvir de "prise d'assaut" d'Al-Aqsa.
Il reste à voir dans quelle mesure cette condamnation vocale des partenaires arabes peut servir à freiner les impulsions les plus extrêmes du gouvernement israélien. La normalisation avec le monde arabe est profondément populaire parmi les Israéliens, mais les partenaires de coalition les plus extrêmes de Netanyahou, sur lesquels il compte, sont davantage motivés par leurs objectifs d'annexion et de souveraineté sur le Mont du Temple/Haram al-Sharif que par l'attrait de la normalisation régionale ou la crainte de la condamnation de la communauté internationale. Il est certain que Netanyahou et ses partenaires de coalition écoutent attentivement la réponse régionale. Pour Nétanyahou, il s'agit de savoir quelle liberté d'action il peut donner à ses partenaires de coalition pour les garder dans le giron sans s'aliéner des alliés clés. Quant à ses partenaires de coalition, ils chercheront des occasions de dire à Nétanyahou que ses craintes d'une réaction négative significative à leur programme sont exagérées.
Quel impact le nouveau gouvernement pourrait-il avoir sur les relations entre les États-Unis et Israël ?
Dans sa déclaration félicitant Netanyahou pour la formation de son gouvernement, la Maison Blanche a choisi d'ignorer toute référence aux membres de la coalition, si ce n'est de mentionner que le Président Biden et Netanyahou sont engagés l'un envers l'autre depuis des décennies. Ce dernier point est vrai, mais même s'il ne s'agit pas toujours d'une relation facile, il est loin d'être certain qu'un Netanyahou dont le salut juridique dépend de ce type de coalition sera la quantité connue du passé. La déclaration de la Maison Blanche mentionne également que "les États-Unis continueront à soutenir la solution à deux États et à s'opposer aux politiques qui mettent en danger sa viabilité ou qui contredisent nos intérêts et nos valeurs mutuels". Cette question des valeurs va créer un véritable casse-tête pour Netanyahou, qui cherche à gérer les relations bilatérales tout en dépendant du soutien de la base extrémiste de sa coalition.
Quelques jours après les élections israéliennes, l'administration Biden s'est retrouvée à dénoncer comme "odieuse" la présence de Ben Gvir à une cérémonie commémorative pour Meir Kahane, le rabbin extrémiste dont le parti Kach (le progéniteur idéologique du parti politique de Ben Gvir) figurait officiellement sur la liste américaine des organisations terroristes étrangères. Avant même les élections, le président de la commission des affaires étrangères du Sénat, le sénateur démocrate Robert Menendez, avait fait part à M. Netanyahou de ses préoccupations quant au fait que l'inclusion d'extrémistes dans un futur gouvernement pourrait nuire aux relations américano-israéliennes. Cette semaine déjà, l'administration a fait part de son opposition aux projets du nouveau gouvernement visant à légaliser et à autoriser la reconstruction d'une colonie dans une zone évacuée par les forces de défense israéliennes dans le cadre du plan de désengagement de 2005. Elle a également qualifié d'"inacceptable" la visite de Ben Gvir au Haram al-Sharif/Mont du Temple.
Les relations américano-israéliennes et les évaluations des intérêts communs en matière de politique étrangère vont bien sûr au-delà de la question israélo-palestinienne, mais là aussi, certains désaccords sont apparents. M. Netanyahu a fait part de son intention de donner la priorité à une opposition forte et ouverte à ce qu'il considère comme un intérêt permanent des États-Unis et de la communauté internationale à relancer un accord nucléaire entre l'Iran et le P5+1 (Chine, France, Russie, Royaume-Uni et États-Unis, plus l'Allemagne). Le gouvernement de M. Netanyahu s'est également déjà attiré les foudres du sénateur républicain Lindsey Graham, qui a réagi violemment à la déclaration du nouveau ministre israélien des affaires étrangères, Eli Cohen, selon laquelle Israël devrait cesser de condamner les actions de la Russie en Ukraine.
Nous pouvons donc certainement nous attendre à ce que, lorsque le conseiller américain à la sécurité nationale, Jake Sullivan, se rendra en Israël plus tard en janvier, les conversations à huis clos enregistreront une série de désaccords. Plus concrètement, avec certaines valeurs partagées et deux États très clairement en jeu, mais d'autres intérêts communs intacts, il reste à voir quelle forme supplémentaire, le cas échéant, prendront les "politiques opposées" qui contredisent ou mettent en danger des intérêts communs autrefois supposés.
Source : U.S. Institute of Peace