Démystifier le rôle de la Chine dans la restructuration de la dette du Sri Lanka
La restructuration de la dette du Sri Lanka est profondément ancrée à la fois dans une crise mondiale de la dette des marchés émergents et dans un moment où la Chine repense son rôle mondial de créancier.
Actuellement, le Sri Lanka est en train de restructurer sa dette extérieure après avoir annoncé le premier défaut de paiement souverain du pays le 12 avril. En tant que principal créancier bilatéral, la Chine joue un rôle clé dans le processus de restructuration de la dette du Sri Lanka.
Le sujet n'est pas seulement une question nationale et bilatérale. La restructuration de la dette du Sri Lanka, et l'engagement de la Chine dans ce processus, fait l'objet d'une attention mondiale, étant donné le surendettement des marchés émergents et les prêts importants accordés par la Chine à ces pays au cours de la dernière décennie. Lors de sa récente visite en Chine, la directrice générale du Fonds monétaire international (FMI), Kristalina Georgieva, a discuté du rôle de la Chine dans la résolution de la crise de la dette des marchés émergents, avec une référence particulière au Sri Lanka et à la Zambie. Selon le FMI, les discussions avec les autorités chinoises ont été fructueuses et le FMI voit un espace pour une plateforme d'engagement plus systématique sur les questions de dette, où la Chine peut jouer un rôle actif.
En ce qui concerne spécifiquement le Sri Lanka, la nation insulaire attend l'assurance de la Chine concernant la restructuration de la dette dans les mois à venir, ce qui ouvrira la voie à l'approbation par le conseil d'administration du FMI du programme du mécanisme élargi de crédit (MEDC) de 2,9 milliards de dollars sur quatre ans. L'attente initiale était que le Sri Lanka parvienne à un accord sur les assurances de financement avec ses principaux créanciers bilatéraux (la Chine, l'Inde et le Club de Paris, dirigé par le Japon) en novembre ou début décembre et obtienne l'approbation du Conseil d'administration du FMI en décembre. L'approche et les assurances de la Chine sont essentielles dans ce processus, car les autres créanciers attendent de la Chine qu'elle confirme ses propres offres. Toutefois, aucune assurance de financement ferme n'a été conclue avec les créanciers bilatéraux jusqu'à présent. Le calendrier des réunions du conseil d'administration du FMI indique qu'il ne discutera pas du MEDC du Sri Lanka en décembre. Ainsi, le programme du FMI ne pourra commencer qu'au début de 2023.
La réponse de la Chine à la crise de la dette du Sri Lanka n'a pas été proactive, mais elle n'a pas non plus été négative. Lors d'un point de presse du ministère chinois des affaires étrangères le 5 décembre, le porte-parole a noté que "la Chine attache une grande importance aux difficultés et aux défis du Sri Lanka" et a déclaré qu'elle soutient les institutions financières concernées dans leurs discussions avec le Sri Lanka et dans la résolution adéquate de ces problèmes.
Combien le Sri Lanka doit-il réellement à ses créanciers chinois ?
Pour comprendre le rôle de la Chine dans le processus de restructuration de la dette du Sri Lanka, il faut avoir une image complète 1) du montant réel de la dette du Sri Lanka envers les créanciers chinois et 2) de la composition de ces prêts. Alors que le chiffre souvent cité est que la dette du Sri Lanka envers la Chine représente environ 10 à 15 % de sa dette extérieure publique totale, sa dette envers les créanciers chinois s'élevait à environ 7,3 milliards de dollars, soit 19,6 % de l'encours total de la dette extérieure du pays à la fin de 2021, comme le détaille notre document d'information publié par l'Initiative de recherche Chine-Afrique (SAIS-CARI) de l'École des hautes études internationales de l'Université Johns Hopkins. La plus grande partie de la dette extérieure du Sri Lanka est constituée d'euro-obligations (obligations souveraines internationales), qui représentaient 36 % de la dette extérieure publique et garantie par l'État du pays à la fin mai 2022.
Bien que les chiffres souvent cités soient inférieurs à nos calculs, il est important de souligner qu'il n'y avait pas de "dette cachée". Nos chiffres sont conformes à la fois aux statistiques internationales de la Banque mondiale sur la dette et aux chiffres du ministère sri-lankais des finances fournis lors des présentations aux créanciers en novembre.
Alors d'où vient le chiffre souvent cité selon lequel la Chine représente une part de 10 à 15 % de la dette extérieure du Sri Lanka ? Il y a deux raisons à cette sous-estimation de l'encours de la dette chinoise du Sri Lanka : Premièrement, l'exclusion de la dette enregistrée par les entreprises d'État (SOE) de la dette du gouvernement central au Sri Lanka, à laquelle il est facile de se référer, et deuxièmement, le fait que les prêts à terme en devises étrangères obtenus auprès de la Banque de développement de Chine (CDB) soient classés comme des emprunts sur le marché et non comme une dette bilatérale dans les chiffres de la dette du gouvernement central. Le département des ressources extérieures du ministère sri-lankais des Finances, tout en déclarant que la dette bilatérale de la Chine représentait 10 % du total selon sa classification, avait clairement indiqué que ces calculs excluaient les prêts aux entreprises d'État, tandis que les prêts à terme de la CDB étaient classés comme des emprunts sur le marché (car ils ont été obtenus pour la première fois par le biais d'un appel d'offres commercial en 2018) obtenus à des taux d'intérêt commerciaux - bien qu'inférieurs au coût des obligations souveraines internationales (ISB).
L'exclusion d'une partie importante de la dette des entreprises d'État du chiffre de base est une histoire intéressante. Entre 2005 et 2010, la plupart des prêts chinois accordés au Sri Lanka ont servi à financer des projets. Sur l'encours de la dette à la fin de 2010, 90 % provenaient de la China Exim Bank. Trois des plus grands projets financés par la China Exim Bank au Sri Lanka étaient la centrale électrique au charbon de Norochcholai Puttalam, le port de Hambantota et l'aéroport de Mattala. Chacun de ces actifs est détenu par les entreprises d'État respectives, qui sont les plus grands prestataires de services dans chaque secteur. Par exemple, la centrale au charbon de Norochcholai Puttalam est un actif du Ceylon Electricity Board, qui fournit environ 40 % de la production d'électricité du pays. La Sri Lanka Port Authority (SLPA) est propriétaire du port de Hambantota, tandis que l'Airport and Aviation Services Limited est propriétaire de l'aéroport de Mattala.
Cependant, les prêts pour la construction de ces projets d'infrastructure ont été obtenus par le gouvernement sri-lankais en tant qu'emprunteur, et non par ces entreprises d'État. Puisque c'est le gouvernement qui a obtenu ces prêts, une garantie publique n'était pas nécessaire. Ces prêts ont donc été enregistrés comme une dette de l'administration centrale jusqu'en 2013.
En 2013-14, les prêts obtenus pour construire ces projets d'infrastructure ont été transférés aux entreprises publiques respectives en vertu d'une directive du cabinet des ministres. À la fin de 2015, ces prêts s'élevaient à environ 2,4 milliards de dollars, soit 3,1 % du PIB. Par conséquent, l'enregistrement de ces prêts dans la catégorie des entreprises d'État a permis au gouvernement d'afficher un ratio de la dette de l'administration centrale au PIB plus faible, soit 78,5 % pour 2015, au lieu de 81,6 %.
Cependant, la dette publique telle qu'enregistrée par la Banque centrale du Sri Lanka a continué à comptabiliser ces prêts aux entreprises d'État dans une catégorie distincte, aux côtés de la dette des entreprises d'État garantie par l'État, ce qui a conduit à un ratio de dette publique de 85,3 % à la fin de 2015. Ainsi, les institutions publiques du Sri Lanka n'ont pas " caché " ces prêts ; ils étaient simplement plus compliqués à repérer par une observation occasionnelle en raison du système de classification compliqué.
Les précédents efforts de restructuration de la dette du Sri Lanka avec la Chine
Bien que le Sri Lanka n'ait jamais fait défaut sur sa dette auparavant, le pays est aux prises avec de graves problèmes de dette extérieure et de balance des paiements (BDP) depuis des décennies. Ces problèmes se sont aggravés après 2010 en raison de l'augmentation significative du fardeau de la dette extérieure du pays, qui dépend de plus en plus des emprunts commerciaux, y compris les OSI ou euro-obligations, levés en grande partie auprès d'investisseurs institutionnels basés en Occident) et des crédits à l'exportation pour financer des projets (les banques politiques chinoises étant la source la plus importante). Les remboursements de ces emprunts ont considérablement augmenté à partir de 2014. Pour faire face à ces difficultés de remboursement de la dette et de la balance des paiements, le Sri Lanka a utilisé diverses méthodes, notamment l'obtention d'un programme au titre du MEDC auprès du FMI en 2016.
Le Sri Lanka a également cherché à augmenter les IDE et à restructurer les prêts obtenus auprès de la Chine. En 2014, P.B. Jayasundara, alors secrétaire au Trésor, a demandé à la China Exim Bank de restructurer les prêts obtenus pour la construction du port de Hambantota. Aucune demande de décote du principal n'a été formulée. La demande du Sri Lanka visait plutôt à réduire les taux d'intérêt et à allonger les périodes de remboursement, afin de rendre viable l'exploitation d'une coentreprise avec deux entreprises publiques chinoises.
Il est important de noter que cette demande est intervenue en septembre 2014, juste avant la visite du président chinois Xi Jinping au Sri Lanka. Cette visite s'est à son tour déroulée quatre mois seulement avant l'élection présidentielle du Sri Lanka, au cours de laquelle Mahinda Rajapaksa, au pouvoir depuis 2005, a été battu.
Au cours de la visite de Xi, le Sri Lanka a signé un accord de transfert d'exploitation et d'approvisionnement pour poursuivre le développement des terminaux du port de Hambantota en tant que coentreprise avec China Harbor Engineering et China Merchant Port (CM Port). Par conséquent, le principal objectif de cette demande de restructuration de la dette était de contribuer à la poursuite du développement du port et de réduire les pertes encourues par la SLPA. La poursuite du développement de Hambantota, tout en conservant la propriété globale de l'État, était politiquement importante pour Rajapaksa.
Quel que soit le motif, cette proposition de restructuration du prêt n'a pas eu lieu. Rajapaksa a perdu l'élection présidentielle de 2015 et les plans pour le port ont changé, le nouveau gouvernement acceptant de louer Hambantota à CM Port fin 2016.
Le deuxième effort du Sri Lanka pour obtenir un allégement de la dette de la Chine a eu lieu en 2017, lorsque le Premier ministre de l'époque (et actuel président) Ranil Wickremasinghe s'est rendu en Chine et a rencontré les dirigeants chinois. À l'époque, le Sri Lanka avait demandé un allégement de la dette à la Chine, mais la demande a été rejetée par les Chinois. C'est ce qu'a indiqué l'ancien ministre des projets spéciaux Sarath Amunugama, qui a déclaré au Parlement sri-lankais le 10 août 2017 que la Chine avait refusé la demande d'allègement de la dette du Sri Lanka. Amunugama a résumé l'attitude de la Chine comme suit : "Nous avions prêté à de nombreux pays dans le monde. Si nous accordons un allègement de la dette au Sri Lanka, 30 à 40 demanderont le même traitement."
Sa déclaration fait clairement écho au sentiment de la Chine concernant la restructuration de la dette. Les institutions financières chinoises n'aiment pas les décotes de capital et ont peur de créer un précédent en faisant une telle offre à un seul pays. Selon Kanyi Lui, responsable de la pratique chinoise au sein du cabinet d'avocats Pinsent Masons, les décotes sur les prêts pourraient nécessiter l'approbation du Conseil d'État chinois - la plus haute autorité politique - et, du fait que les agents bancaires assument personnellement la responsabilité des prêts qu'ils gèrent, il existe une réticence à restructurer les prêts au niveau de la banque.
Historiquement, la Chine a toujours procédé à des décotes du principal des prêts sans intérêt accordés au titre de l'aide officielle au développement par le ministère du commerce depuis les années 1960, comme l'a souligné le professeur Deborah Brautigam dans son livre "The Dragon's Gift". Mais ce n'est pas le cas en ce qui concerne les prêts accordés par les institutions financières chinoises, en particulier les deux principales banques politiques pertinentes pour le Sri Lanka, la China Exim Bank et la CDB, qui n'existent que depuis le milieu des années 1990. Dans l'exemple le plus récent, les deux banques ont accordé un moratoire sur les taux d'intérêt et des extensions de maturité, sans décote du principal, à l'Équateur en septembre de cette année.
La future restructuration de la dette du Sri Lanka avec la Chine
Étant donné que la Chine est le plus grand créancier bilatéral du Sri Lanka, la finalisation ou même les accords de base relatifs à la restructuration de la dette nécessitent son implication et son soutien. Mais il ne s'agit pas de traiter avec une seule entité. Il existe quelques institutions financières chinoises qui ont accordé des prêts au Sri Lanka. D'après des études pertinentes et des universitaires qui suivent les institutions financières chinoises, il est clair que ces banques prennent leurs propres décisions. Le Sri Lanka a contracté des emprunts importants auprès de la China Exim et de la CDB, qui opèrent de manière distincte, et on ne peut donc pas s'attendre à ce qu'elles agissent de concert dans les négociations de restructuration de la dette.
Même au sein de la China Exim Bank, il existe différents départements qui fournissent différents types de prêts. Notre document d'information a montré que le Sri Lanka bénéficiait de prêts commerciaux et concessionnels de la banque, les taux d'intérêt les plus bas des prêts concessionnels étant subventionnés par le gouvernement chinois. Par conséquent, un grand consensus au sein des banques et entre elles est nécessaire pour que la Chine puisse formuler son approche de la restructuration de la dette.
Les complexités de la restructuration de la dette ne s'arrêtent pas là. Les prêts de China Exim et de la CDB sont liés aux activités des entreprises d'État chinoises. Si les prêts ont été accordés par la CDB et Exim, les bénéfices ont été perçus par les entreprises d'État qui ont mis en œuvre les projets. C'est la base des prêts de crédit à l'exportation : Une partie importante des intrants des projets est exportée de Chine et les projets impliquent des entreprises de construction chinoises. Cela signifie que, dans le processus de restructuration de la dette, les banques deviennent les porteurs de risques alors que les entreprises d'État ont déjà gagné les récompenses. Bien que les banques ne puissent pas partager rétroactivement le risque actuel avec les entreprises d'État, ces dernières risquent de voir les projets financés par les crédits à l'exportation réduits à gérer si les banques deviennent plus réticentes au risque en raison des pertes subies par la restructuration de la dette.
Jin Zhongxia, le directeur général du département des affaires internationales de la Banque populaire de Chine, a récemment donné un aperçu de la complexité de la restructuration de la dette. S'adressant au China Finance 40 Forum qui s'est tenu à Pékin, Jin a noté qu'il est essentiel pour la Chine de coordonner toutes les organisations créancières impliquées (telles que la CDB et l'Exim Bank), qui sélectionnent indépendamment la plupart de leurs projets de prêt et suivent une logique plus ou moins commerciale.
"Si maintenant le gouvernement doit leur dire quoi faire, c'est un processus compliqué car le gouvernement n'a pas participé à la plupart des décisions au niveau des projets au départ", a déclaré Jin. Il a ajouté que les organisations de créanciers chinoises ont relativement peu d'expérience en matière de restructurations de dettes à grande échelle et doivent apprendre par la pratique.
L'inexpérience des banques chinoises en matière de prêts à l'étranger est une question constamment mise en avant par Michael Pettis, qui a souligné que la plupart des financements du développement de la Chine dans le Sud étaient motivés par l'inexpérience et une très mauvaise évaluation des risques encourus et de leurs propres capacités. La déclaration de Jin reflète une prise de conscience des banques chinoises quant aux conséquences de l'inexpérience en matière de prêts et à la complexité de la gestion de ces conséquences.
Cela signifie que, dans le cadre du processus de restructuration de la dette du Sri Lanka, il pourrait être nécessaire d'obtenir un consensus parmi un large éventail d'entités chinoises liées à l'État, et pas seulement parmi les banques politiques et les dirigeants politiques. Les dirigeants politiques sont également confrontés à une contrainte en ce qui concerne l'offre d'un allègement de la dette à des pays étrangers : une perception potentielle parmi les citoyens chinois que leur gouvernement subventionne d'autres pays en crise à un moment où eux-mêmes luttent contre la pandémie de Covid-19 et un ralentissement économique général.
Par conséquent, la restructuration de la dette du Sri Lanka ne peut être considérée isolément comme une crise intérieure que le Sri Lanka doit gérer seul. Elle est profondément ancrée à la fois dans une crise mondiale de la dette des marchés émergents et dans un moment où la Chine repense son rôle mondial de créancier. Ce qui se passe dans des pays comme le Suriname, la Zambie, le Ghana, l'Équateur et le Pakistan a une incidence sur ce qui se passe au Sri Lanka, et vice versa. Il s'agit de crises qui évoluent ensemble et auxquelles les réponses mondiales et nationales doivent être coordonnées. Mais ce faisant, il ne faut pas non plus oublier les complexités nationales qui doivent être surmontées. Les nuances de la situation du Sri Lanka sont porteuses d'enseignements tant pour les processus en cours de restructuration de la dette que pour les autres pays confrontés au surendettement.
Source : The Diplomat